新冠肺炎疫情披露不及时，责任权力如何划分？

• 【财新网】（述评/记者 单玉晓）  
  
• 新冠肺炎疫情披露不及时已是事实。面对民众质疑，武汉当地官员和疾控专家的说法存在差异，引起更多讨论。法律规定的传染病疫情发布主体到底归谁？武汉市政府层面应承担什么责任？如何避免此类悲剧重演？
• 接受财新记者采访的行政法学者对此次新冠肺炎疫情发布权限存在争议，但他们表示，无论如何，武汉市政府和相关部门不应反过来控制、封锁疫情信息的传播和讨论。
• 目前，新冠肺炎疫情仍在全国加速蔓延。数据显示，截至1月30日18时，中国确诊病例7830例，现有疑似病例12167例。有学者呼吁，在疫情结束后修改《传染病防治法》，将应急职责牢牢地压实到属地政府身上。
• 市长、专家说法各异
  • 武汉市长周先旺最先回应"瞒报"质疑。他在1月27日接受央视专访时说："对这次疫情，各方面对我们信息的披露是不满意的。对于披露不及时，希望大家理解，它是传染病，传染病有传染病防治法，要依法披露。作为地方政府，我获得信息之后，需要获得授权之后才能披露，这一点在当时不被理解。"
  • 周先旺还表示："直到后来，特别是元月20日，国务院召开常务会议，确定了该病作为乙类传染病，并进行甲类传染病管理，而且要求属地负责，我们的工作就主动多了，在很多方面采取一些强硬措施，不是慢半拍，可以说是硬了一拍。"
  • 两天后的1月29日，国家卫健委高级别专家组成员、中国疾病预防控制中心流行病学首席科学家曾光接受《环球时报》采访时，回应了武汉疫情应对是否"缓慢"问题。他表示，武汉此次面对疫情行动有些慢，主要是科学认识的问题，但也不排除一些决策上的犹豫，对自己是不是自信。
  • 曾光说，公共卫生人员的决策考虑的就是科学性的问题，是一个科学的视角，但政府官员考虑问题并不单纯是科学的视角，这只是他们决策依据的一部分。"他要考虑政治视角，考虑维稳的问题，他要考虑经济的问题，他要考虑春节的天伦之乐以及老百姓满意不满意的问题。我们说的话往往就是他们决策中采纳的一部分。"
  • 曾光认为，不能说政府官员这种视角不对，事情的决策是要多方面考虑的，但在关键问题上要建立一个经验，要更多地采用科学视角。
• 疫情信息应由谁发布？
  • 周先旺强调疫情信息获得授权后才能披露，疾控专家则称武汉的疫情应对不排除决策上的犹豫。那么，根据法律规定，疫情信息发布权责到底归谁？
  • 中国政法大学应急管理法律与政策研究基地主任林鸿潮教授曾参与起草2007年实施的《突发事件应对法》。他向财新记者表示，《突发事件应对法》和1989年制定《传染病防治法》针对疫情披露的规定不一致，"抛开其他因素不谈，仅就法律层面的规定而言，周先旺的说法属实。"
  • 《突发事件应对法》第53条的规定：履行统一领导职责或者组织处置突发事件的政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。
  • 而与《突发事件应对法》法律位阶相同的《传染病防治法》第38条规定：
    • 国家建立传染病疫情信息公布制度。
    • 国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。
    • 省、自治区、直辖市政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。
    • 传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。
    • 公布传染病疫情信息应当及时、准确。
  • 两部法律规定的信息披露权限存在差异。林鸿潮分析，在传染病疫情信息发布的问题上，《突发事件应对法》适用于包括传染病在内的各类突发事件，《传染病防治法》只适用于传染病，是特别法，应当优先适用。"也就是说，此次肺炎疫情应当由国家卫健委发布，或经其授权后由各省卫生部门发布，武汉市政府及其部门无权发布。"
  • 南开大学法学院副院长宋华琳教授赞同前述的观点。
    • 他向财新记者表示，传染病疫情信息具有较强的专业性，《传染病防治法》总则中规定，国务院卫生行政部门主管全国传染病防治及其监督管理工作。县级以上地方政府卫生行政部门负责本行政区域内的传染病防治及其监督管理工作。因此是由卫生行政部门，而非其他行政部门，也非某级政府发布疫情信息。
  • 而《突发事件应对法》起草专家、中国人民大学法学院教授莫于川则持相反意见。他告诉财新记者，从新法、旧法的关系以及立法原意来看，应当优先适用《突发事件应对法》。"也就是说，武汉市政府本身就有权发布疫情信息，武汉市长的回应值得商榷，恰恰说明武汉政府方面没有系统全面掌握法律精神。"
  • 莫于川解释说，《传染病防治法》和《突发事件应对法》法律位阶相同，但前者制定在先，是旧法，后者制定在后，是新法，根据新法优于旧法的法律原则，应当优先适用《突发事件应对法》的规定。学界关于优先适用《传染病防治法》的分析有一定道理，但这其中涉及一个重要问题：《突发事件应对法》到底是不是特别法？要回答这一问题必须回溯立法原意。
  • 莫于川表示，公共管理学和公法学有一个基本原理，就是所有政府的组成部门是政府的助手，给了部门权限就等于给了政府权限，所以涉及部门的问题，政府可以直接接手。比如说某个部门整体腐败，政府就可以直接接管。"所以我们在起草《突发事件应对法》时把《传染病防治法》的规定衡量进来了。"
  • 《突发事件应对法》起草者曾争论究竟把突发事件信息披露和应对权限放到哪个层级的问题。莫于川回忆说："最开始我们研究是放到省级政府，最后从效率角度考虑，放到了县级政府，县级政府是最基本的责任主体，从这个角度说，《突发事件应对法》是给了政府更大的授权。"
  • 不过林鸿潮提出，即便是从新法和旧法的角度分析，《传染病防治法》在2013年经过了修改，已经不能算是旧法。
    • 对此，莫于川表示，《传染病防治法》修改时并没有改动信息披露条款，相当于接受并认可了《突发事件应对法》的制度设计，至少在疫情披露制度上，《突发事件应对法》是新法。
      我觉得这是胡扯，如果认可了就应该就该成一样的
  • 莫于川还提出，尽管学界一般认为《突发事件应对法》是中国应急法律体系中的龙头性法律，但这并不意味着这部法律就不是特别法。"我们当时立法时讨论过，这个《突发事件应对法》在应急管理领域就是特别法，《传染病防治法》也是特别法，二者是特别法竞合，不存在谁优先的问题。"
• 武汉市政府有何责任？
  • 新冠肺炎信息发布不及时导致疫情蔓延，虽然其发布权限存在争议，但从《突发事件应对法》和《传染病防治法》的规定来看，武汉市政府始终责任重大。
  • 林鸿潮提出，即使认为武汉市政府无权发布疫情信息，也不意味着其应当反过来控制、封锁疫情信息的传播和讨论。"在这方面，从媒体已经披露的信息来看，武汉市的做法应当受到批评。"
  • 宋华琳注意到，《传染病防治法》有77处提及"政府"，说明其对传染病疫情防控的职责之重。
    • 比如，该法第5条要求，县级以上政府应制定传染病防治规划并组织实施，建立健全传染病防治的疾病预防控制、医疗救治和监督管理体系。
    • 又如，该法第9条规定，包括武汉市政府在内的各级政府应当完善有关制度，方便单位和个人参与防治传染病的疫情报告、志愿服务和捐赠活动。
  • 在疫情面前，"迟到的正义等于非正义"。宋华琳分析，目前《传染病防治法》中的风险信息发布权是集中化的，将此权力归于国务院卫生行政部门，这或许有利于"全国一盘棋"，但可能不利于对局部性风险的体察，而且疫情信息的层层报送、层层审批，可能会贻误及时发布疫情信息的时机。
  • 财新记者注意到，《突发事件应对法》和《传染病防治法》规定了内容一致的罚则。地方各级政府和县级以上各级政府若不履行法定职责的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正。如果迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公布虚假信息，造成后果的；或者未按规定采取预防措施，导致发生突发事件，或者未采取必要的防范措施，导致发生次生、衍生事件"，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。此外，违反这两部法律规定，构成犯罪的，还可以依法追究刑事责任。
• 防疫体制如何理顺
  • 信息发布不及时导致新冠疫情蔓延，今后应如何吸取教训，避免重蹈覆辙？林鸿潮和宋华琳都呼吁在疫情结束后尽快修改《传染病防治法》，将应急职责牢牢地压实到属地政府身上。
  • 林鸿潮表示，《突发事件应对法》强调综合协调和属地管理，要把突发事件的应急职责牢牢地压实到属地政府身上，在事态超出属地政府应对能力时，由其上级政府而不是主管部门来扩大响应，《传染病防治法》修改时应明确吸纳这一立法精神。
  • 《突发事件应对法》由2003 年"非典"疫情催生出来，弥补了中国应急管理领域"一事一法"的缺陷。起草这部法律时，法学界、新闻界曾就突发事件的信息公开问题展开激烈争论，广受社会关注。
  • 据财新记者了解，2006年6月24日，国务院第一次将《突发事件应对法》草案提交全国人大常委会审议。该草案对于突发事件信息公开规定了例外情形，并对新闻媒体发布突发事件信息进行管制。
    • 比如，该草案第8条规定：有关政府及其部门作出的应对突发事件的决定、命令应当及时公布，但事先公布不利于应急处置工作的除外。
    • 草案第45条规定，政府应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件应急处置工作的情况和事态发展的信息，并对新闻媒体的相关报道进行管理。但是，发布有关信息不利于应急处置工作的除外。对于违反规定的，草案还明确了罚款等罚则。
  • 这一版本的草案公布后，中国政法大学原校长江平教授、北京大学教授张千帆、中央党校林喆教授等学者发表文章，提出强烈质疑和批评。江平提到，"这样的条款是严重违宪的。特别是考虑到中国的实际法治状况，很多好的立法出台了往往难以得到执行，一些不好的条款反而可能在实践中被加以利用，成为阻碍社会进步的枷锁。所以对于这样的条款，人大就应该发挥立法机关的作用，予以删除而不要抱有修改、完善的幻想。"
  • 林喆也认为，草案关于违反规定擅自发布有关信息的单位，由所在地政府处以罚款的内容，"是缺乏智慧的，其消极意义一目了然"。"它的实践结果，很可能突破对新闻自由限制的底线，而最终遏制或取消了新闻自由在突发事件应对中的功能和积极作用。"
  • 有参与立法的人士向透露，国务院当时颇为重视舆论批评声音，认为应当坚持最大程度公开透明原则，草案原有规定确实不够妥当，最终采纳公众和学术界的意见，删去了上述内容。
  • 林鸿潮还介绍，在当时立法过程中，各界吸取"非典"等重大突发事件应对的教训，形成了一个基本共识，即：
    • 属地政府的综合协调比主管部门的专业应对更重要，应急管理应当坚持综合协调基础之上的专业分工，也就是"块"重于"条"，而不是相反。
  • "比较遗憾的是，《突发事件应对法》施行后，并没有根据这部法律确立的基本原则全面修订、更新应急领域的各种单行法，造成了《传染病防治法》等法律保留了一定的'条'重于'块'的体制色彩。"林鸿潮说。
  • 对此，林鸿潮呼吁国家层面应在疫情结束后尽快修改《传染病防治法》。
    • 一方面，要把传染病疫情发布权限下放到省级和设区的市政府，不但要求其发布传染病确诊后的疫情信息，还要允许其在没有完全确诊的情况下发布疫情初步信息。
    • 另一方面，建议将上级政府乃至国务院卫生行政部门对地方疫情信息发布的事先审查权改为事后复核权、纠正权，即有权的地方政府在发布疫情信息的同时应当报告上级乃至国务院卫生行政部门，后者应当及时对信息的真实性进行复核，发现所发布信息不准确的，应当及时更正或者撤销。
  • 宋华琳也表示，传染病暴发、流行时，县级以上地方政府卫生行政部门"作为依法负责本行政区域内的传染病防治及其监督管理工作"的部门，应当依法发布本行政区内的传染病防治信息及相关信息。其发布信息应当是题中之义，而不需以获得授权为前提